潘洪斌是在一审、二审和再审法院均确认《杭州市道路交通安全管理条例》四十八条与上位法不抵触之后[9]，才向全国人大常委会法工委提出审查建议并获得积极答复。

《机构改革方案》和《宪法法律委职责决定》对宪法和法律委员会的新增职责采用了推进合宪性审查的表述，其中推进一词暗示，一方面，合宪性审查工作并非横空出世，而是有着长期制度积累，此前全国人大常委会法工委在法规备案审查方面就有颇多实践。有学者认为，合宪性审查应当吸纳和引领合法性审查，而合法性审查只可作为合宪性审查的一个延伸性的附属部分。

这使得宪法在那些有法律规定的领域实际上被架空。第三，对于法院或其他国家机关在规范适用时提出的合宪性咨询，宪法和法律委员会不宜受理。为此，应当在统一审议法律草案、规范性文件备案审查、协助开展执法检查等监督工作以及选举、宪法解释等工作中，为其配置适当的合宪性审查职权。为改善自身能力不足的问题，《全国人大组织法》第36条规定，专门委员会可以根据工作需要任命专家若干人为顾问。[43] 王蔚：《客观法秩序与主观利益之协调——我国合宪性审查机制之完善》，载《中国法律评论》2018年第1期，第140页。

对此，应当纳入宪法和法律委员会协调开展合宪性审查的前提，完善审查建议的接收和反馈程序、审查要求的接收和处理程序、备案审查的研究和处理程序，以及审查标准、审查范围等制度。如果工作机构只是必要时才送交专门委员会审查，那么何谓必要？何时送交？这些实质标准与程序规则必须明确。预案的实施必须获得合法性上的保护，即预案中的每项内容都必须有确切的法律依据。

[15]达到许可条件未必符合许可标准，因为许可实施机关可以在条件允许的范围内设置具体标准并予以调整。由行政机关依职权决定。临时性许可与常设性许可存在明显区别。这些称谓与战争状态构成语义上的交叉，但非有权机关作出的战时认定只具有特定地域范围内的行政管理意义，在此暂且不作展开。

目前，法规范尚未如紧急状态、战争状态一般，就哪些机关以何种程序宣告应急状态作出规定，但可以通过政府对突发事件采取应急措施的形态与持续时间来判断。[9]判断是否符合公益的要求，应当结合经济社会发展的实际情况与需要综合判断，并引入期待可能性的分析工具。

如果许可的废止具有补偿的必要，那么，行政机关应当提供适当方式和额度的补偿。但《行政许可法》并未规定此种许可延续情形。第三，如果由于非相对人的原因，行政机关决定中止或废止许可，相对人的正当利益很可能受到巨大损害，可能构成对许可这种特殊财产权的管制性征收[14]。《突发事件应对法》第13条规定：因采取突发事件应对措施，诉讼、行政复议、仲裁活动不能正常进行的，适用有关时效中止和程序中止的规定，但法律另有规定的除外。

应急状态下，行政机关原则上具有概括的许可实施职权，在缺乏可预见性的规范时，可在满足基本的形式合法性前提下，通过情事变更原则满足实质合法性。在进入应急状态等高风险状况下，在遵循法定条件、程序后，许可实施机关可以采用较高的标准来监管被许可人。此时，行政许可的废止仍需以许可目标完全不可实现或者许可的继续实施极可能导致个人或公共利益的严重损害为前提。能够适用中止制度的许可类型，应当限定于与中止事由密切关联的、主要因为该事由而暂时不能继续实施的许可事项。

在关于行政许可的定义中，一个基本共识是，行政许可属于依相对人申请的、由行政机关对其赋权的行政行为，本质上是各级行政机关在依法管理经济社会事务过程中对公民、法人或其他组织的活动实行事前控制的一种手段[38]。比如，《复工复产通知》提出，凡可通过线上办理的审批、备案等事项不得要求申请人到现场办理，鼓励通过网络、视频等开展项目评估评审，对确需提交纸质材料的可以实行容缺受理、先行办理，待疫情结束后再补交纸质原件。

在法规范上，有两类与之相关的状态。[29] 赵宏：《法治国下的行政行为存续力》，法律出版社2007年版，第244页。

[22]这种休眠实际上就是许可中止。这就带来了应急状态下许可实施的空白地带。在有风险的工业设备领域，立法者课予被许可人更高的注意义务和许可义务。[8] 参见曾昭恺：《由法安定性论公法上情事变更原则》，载城仲模主编《行政法之一般法律原则（一）》，三民书局1999年版，第286页。《宪法》规定，全国人大有权决定战争和和平的问题，全国人大常委会有权决定战争状态的宣布，国家主席宣布进入战争状态。不可抗力是免除当事人民事责任的法定事由。

第二，要求被许可人在许可届满30日前提出延续申请，此规定不够周延。[24] 杨建顺：《行政规制与权利保障》，中国人民大学出版社2007年版，第337页。

这些举措同样缺乏法规范的支撑，使既有行政许可的效力处于不稳定状态，同时，疫情结束时间的不确定性也影响到许可管理的方式以及社会主体的预期。尽管紧急状态属于一种规范状态，但其内涵并不清晰，这导致紧急状态在适用上虚置与泛化并存。

[11] 王贵松：《行政裁量的构造与审查》，中国人民大学出版社2016年版，第245页。应急状态结束后，相关许可的有效期应予延续，无法延续的可给予适当补偿。

另外，对于企业因短期经营困难暂时歇业，但仍有意愿继续经营的情形，国务院办公厅督查室提出试行企业休眠制度，不以未按规定报送年度报告为由吊销其营业执照，承认休眠期间企业合法存续地位，保证企业经营资格和主体资格的连续性。如果作为行政行为根据的事实或法律状态发生了变化，（原来）合法的行政行为在内容上不再符合现行法律，废止问题就产生了。（一）应急状态下的许可标准 任何一项许可，只有明确列举了应当达到的条件，相对人才能针对性地提交申请材料，许可实施机关才能在条件之内予以审查评价。但是，补偿不是一般的，而是在关系人对行政行为存续的信赖值得保护的范围之内提供。

授益行为不意味着行政机关可以任意处置，必须尊重被许可人的正当利益。实践中，某些组织机构为凸显工作任务的重要性而自行认定进入所谓战时状态、战备状态、临战状态。

但在应急状态下，应急措施的持续化使相对人的权利义务关系长期处于形式法治之外，使其面临要么违反成文法、要么正当利益无法得到成文法支持的风险。[34] [德]哈特穆特·毛雷尔：《行政法学总论》，高家伟译，法律出版社2000年版，第271页。

此时，行政许可的地域管辖权与事务管辖权之间就出现了冲突。第三，许可实施机关只作形式审查和书面审查，不作实质审查和实地核查。

二是为许可实施机关应对应急状态提供了更为多样灵活的制度工具，增强了许可行为的适用性。许可实施环境的重大变化、对许可功能的认识改变、技术水平的变化等都能动摇许可存续的事实基础。同时，应急状态下的简化流程、压缩时限、联审应当能够达到常态下相同的审查效果，否则有违公平原则。[6] 林鸿潮：《论应急预案的性质和效力——以国家和省级预案为考察对象》，载《法学家》2009年2期，第28页。

但是，既然效果相同，那么基于高效便捷的行政法原则，这些简化措施就应当常态化，不能只适用于应急状态。这是因为，按照许可法定原则，符合法定许可条件的相对人都有提交申请并接受形式审查的权利，而延期受理是对相对人许可权益在时间维度上的限制，需要按照法定依据和法定程序进行。

行政许可的实施机关既可能是一级政府，也可能是政府的组成部门以及被授权组织。那么，复工复产审批是否构成一项独立的行政许可？而此前的停工停产决定是否构成对行政许可的变更？如果相对人因停工停产遭受损失，这是其应尽的义务，还是可以获得补偿？《复工复产通知》还要求：对疫情防控期间到期的许可证，可延期到疫情结束后一定期限内再办理延续、变更、换发等业务。

在解决公共物品的供给方面，按照政府权力强度的不同，大致可以分为四种模式：（1）政府或政府性组织亲自提供公共物品的垄断模式。[20]照此理解，许可中止是基于被许可人的原因而导致的暂时性不符合许可条件，比如暂时停产停业、暂扣证照。